3,4 millions de dossiers et près de 700 millions d’euros d’amendes: le bras de fer autour des ZBE de Madrid change d’échelle. Après le refus du Tribunal suprême d’examiner le recours municipal, l’exécution de la sentence s’accélère, pendant que la nouvelle ordonnance tente de sauver le dispositif.
Le Tribunal suprême ferme la porte au recours de Madrid
Le dossier des zones à faibles émissions de Madrid n’est plus un simple débat politique. C’est un contentieux dur, avec une base juridique fragilisée et des effets très concrets pour les automobilistes. Selon le Conseil général du pouvoir judiciaire, le Tribunal supérieur de justice de Madrid a annulé par un arrêt du 17 septembre 2024 plusieurs dispositions essentielles de l’ordonnance municipale 10/2021, celles qui définissaient à la fois la ZBE de l’ensemble de la ville et les deux ZBE de protection spéciale, Distrito Centro et Plaza Elíptica. Le cœur du raisonnement est clair : le rapport d’impact économique était jugé manifestement insuffisant.
Le point clé, souvent mal résumé, est le suivant : la justice n’a pas contesté le principe même d’une ZBE. Elle a reproché à la mairie de ne pas avoir suffisamment mesuré les conséquences économiques des restrictions, ni comparé correctement les bénéfices attendus et les coûts supportés, notamment pour les ménages les plus exposés. C’est une nuance décisive. Le juge ne dit pas que Madrid ne peut pas limiter la circulation. Il dit qu’une telle restriction doit être mieux justifiée.
Le contentieux s’est encore durci après l’échec du pourvoi. D’après l’AEA, l’ordonnance municipale annulée est devenue définitivement caduque le 21 avril 2025 après l’irrecevabilité du recours en cassation présenté par la mairie. En clair, la voie de recours s’est fermée et la sentence de septembre 2024 s’impose désormais dans toute sa portée contentieuse.
Ce point change la lecture du dossier. Tant que le pourvoi existait, la mairie pouvait encore espérer gagner du temps. Depuis avril 2025, elle défend surtout une stratégie de substitution : remplacer le texte annulé par une nouvelle ordonnance, puis soutenir que la page est tournée. Juridiquement, c’est habile. Politiquement, c’est risqué. Car le litige sur les sanctions passées, lui, n’a pas disparu.
Pourquoi la justice a annulé les ZBE madrilènes
La faiblesse du dossier économique est le nœud du problème. Selon le TSJM, la ville n’a pas correctement documenté l’effet des restrictions sur les usagers, ni examiné de manière suffisante des mesures moins restrictives qui auraient pu produire un effet équivalent. C’est la partie la plus lourde de conséquences, car elle ouvre la porte à une contestation en chaîne des sanctions prises sur ce fondement.
Cette motivation s’inscrit dans un cadre national pourtant favorable aux ZBE. Selon la Ley 7/2021 sur le changement climatique, les communes de plus de 50 000 habitants devaient adopter avant 2023 des plans de mobilité durable incluant au minimum une zone à faibles émissions. Le texte national définit aussi la ZBE comme un périmètre continu dans lequel s’appliquent des restrictions d’accès, de circulation et de stationnement pour améliorer la qualité de l’air et réduire les émissions. Autrement dit, Madrid était tenue d’agir. Mais être obligé d’agir ne dispense pas de motiver proprement la norme locale.
Le Real Decreto 1052/2022 renforce encore cette architecture. Il harmonise les règles de mise en place des ZBE en Espagne et impose des objectifs mesurables. Là aussi, le message est simple : les collectivités disposent d’un cadre pour restreindre la circulation, mais elles doivent prouver l’utilité, la proportionnalité et la cohérence du dispositif. C’est précisément sur ce terrain que Madrid a perdu la première manche.
Mon avis est net : ce dossier montre moins un rejet des ZBE qu’un rappel brutal de méthode. Une restriction massive de circulation ne tient pas devant le juge avec une justification approximative, même quand l’objectif environnemental est légitime.
Des millions d’amendes désormais au centre du conflit
La bataille la plus sensible ne porte plus sur le principe de la ZBE, mais sur l’argent. Selon l’AEA, la mairie de Madrid devrait annuler 3 424 744 sanctions liées aux ZBE pour un montant cumulé de 663 285 620 euros arrêté au 31 décembre 2025. Dans le détail, l’association recense 1 016 115 dénonciations pour Madrid ZBE, 1 859 737 pour la ZBE de protection spéciale de Distrito Centro et 548 892 pour celle de Plaza Elíptica.
Deux métriques dérivées permettent de mesurer l’ampleur réelle du dossier. D’abord, le montant moyen par sanction ressort à 194 euros, sur la base de 663 285 620 euros divisés par 3 424 744 dossiers. Ensuite, Distrito Centro concentre à lui seul 54,3 % du volume total des sanctions, soit plus d’une amende sur deux. Ce n’est plus un contentieux marginal. C’est un contentieux de masse.
Autre lecture utile : Madrid ZBE pèse 29,7 % des dossiers, Distrito Centro 54,3 % et Plaza Elíptica 16,0 %. Cette répartition montre que la pression répressive s’est surtout concentrée sur le centre et non sur la seule ZBE générale à l’échelle municipale. Ce point compte, car la mairie soutient depuis des mois une lecture restrictive de la nullité, alors que les requérants défendent une annulation de portée bien plus large.
L’AEA va plus loin. Elle estime que les effets de la nullité sont généraux et rétroactifs pour les actes pris sur la base des dispositions annulées. L’association réclame donc l’annulation d’office des sanctions antérieures ainsi que l’arrêt immédiat des procédures de recouvrement, majorations et saisies. Sa position est offensive, mais elle repose sur une lecture juridique cohérente avec la logique de la nullité d’une norme de fondement.
La mairie défend une lecture plus étroite de la nullité
Le Ayuntamiento de Madrid ne lit pas la décision de la même manière. Sa ligne est simple : l’annulation viserait surtout les ZBE de protection spéciale, pas nécessairement tous les effets de la ZBE générale ni toutes les sanctions déjà émises. Cette défense n’est pas anodine. Si elle prospère, l’exposition financière de la ville baisse fortement.
Le problème, c’est que le résumé officiel du CGPJ affaiblit cette ligne. Il indique que la sentence du 17 septembre 2024 a annulé les parties de l’ordonnance qui définissaient le périmètre de la ZBE sur tout le territoire municipal ainsi que les deux ZBE de protection spéciale. Autrement dit, la base annulée ne se limite pas au seul hypercentre. C’est un élément nouveau et décisif par rapport à une lecture politique plus commode du dossier.
La divergence est donc frontale. D’un côté, la mairie tente de contenir les effets de la décision. De l’autre, les associations d’automobilistes cherchent à l’étendre à l’ensemble des sanctions prises sur le fondement des articles annulés. Tant qu’une doctrine unifiée n’émerge pas, l’insécurité juridique persiste.
Une nouvelle ordonnance pour sauver le dispositif
La ville n’est pas restée immobile. Selon le site officiel de la Mairie de Madrid, l’ordonnance 2/2026 du 24 mars a modifié l’ordonnance de mobilité durable et a été publiée le 6 avril 2026. Cette précision de date compte, car elle corrige une confusion fréquente : la nouvelle base réglementaire actuellement en vigueur n’est pas de mars 2025, mais de mars 2026, avec entrée en application au 7 avril 2026 pour certains volets opérationnels.
Le nouveau texte maintient l’ossature ZBE de la ville et aménage un régime transitoire pour certains véhicules sans vignette environnementale, dits véhicules “A”. Selon la mairie, ces véhicules peuvent continuer à circuler dans Madrid ZBE, hors Distrito Centro et Plaza Elíptica, à condition d’être domiciliés dans la ville et sous réserve du respect des valeurs limites de dioxyde d’azote dans toutes les stations de mesure.
La mairie précise aussi que cette tolérance s’étend jusqu’au 31 décembre 2026 pour les propriétaires concernés, notamment ceux inscrits au registre de véhicules et assujettis à la taxe municipale sur les véhicules. C’est un assouplissement important. Il montre que la ville a choisi une voie moins brutale que la trajectoire initiale d’exclusion progressive.
Autre nouveauté utile : la réforme ne traite pas uniquement des ZBE. Elle étend aussi le périmètre du stationnement régulé SER et adapte plusieurs références administratives, notamment vers le nouveau registre national des véhicules. Ce n’est pas du détail. Cela prouve que Madrid a profité de la réécriture pour renforcer et sécuriser l’ensemble de son architecture de mobilité.
Ce que la nouvelle règle change concrètement pour les conducteurs
Sur le terrain, la situation est plus lisible qu’elle n’en a l’air. Depuis le 7 avril 2026, les conducteurs doivent distinguer trois niveaux. Premier niveau : la ZBE générale de Madrid. Deuxième niveau : les ZBE de protection spéciale de Distrito Centro et Plaza Elíptica. Troisième niveau : le statut du véhicule, en particulier pour les modèles sans vignette environnementale.
Cas concret : un automobiliste madrilène propriétaire d’un véhicule “A”, domicilié à Madrid et à jour du registre et de la fiscalité municipale, peut encore circuler dans Madrid ZBE hors des deux zones spéciales, tant que les objectifs de qualité de l’air restent respectés selon les critères municipaux. En revanche, cette tolérance ne s’applique pas automatiquement à Distrito Centro ni à Plaza Elíptica, qui restent les secteurs les plus stricts.
Autre cas concret : un conducteur non résident avec un véhicule sans vignette reste exposé à la restriction, car la souplesse transitoire vise des profils très ciblés. C’est là que la réforme assume une ligne politique claire : protéger l’acceptabilité sociale locale sans renoncer au filtrage des accès.
Selon la mairie, l’infraction liée à la circulation interdite de ces véhicules reste qualifiée comme infraction grave, avec une amende de 200 euros, ramenée à 100 euros en cas de paiement anticipé. Cette donnée permet un second calcul dérivé utile : le montant moyen de 194 euros observé dans les sanctions agrégées par l’AEA est très proche du barème facial de 200 euros, avec un écart d’environ 3 %. Cela confirme que le volume financier avancé par l’association est cohérent avec la structure de sanction connue.
Le contexte de fond : l’air s’améliore, ce qui renforce le discours de la mairie
La mairie dispose d’un argument de fond qu’il serait faux d’ignorer. Selon ses propres données, Madrid a respecté en 2024, pour la troisième année consécutive, la directive européenne sur la qualité de l’air et a enregistré ses meilleurs niveaux historiques de dioxyde d’azote. Plus récemment, selon les chiffres municipaux publiés pour la période janvier-mai 2025, les données accumulées étaient encore les meilleures de toute la série historique.
Le même bilan municipal indique qu’en mai 2019 une station affichait 62 µg/m³ de NO₂, contre 30 µg/m³ sur la période comparable de 2025. Cela représente une baisse de 32 µg/m³ et une diminution d’environ 51,6 %. C’est massif. Et c’est exactement le type de donnée qui permet à la ville de défendre politiquement ses restrictions, même après le revers judiciaire.
La mairie ajoute qu’en 2025, 11 des 24 stations de mesure passeraient déjà sous le futur seuil européen applicable en 2030 pour le NO₂. Cela équivaut à 45,8 % du réseau municipal. Ce chiffre ne prouve pas à lui seul que la ZBE est juridiquement solide. En revanche, il renforce la narration municipale selon laquelle les politiques de mobilité engagées depuis 2019 produisent un effet mesurable.
Mon avis est simple : la ville a probablement de meilleurs résultats environnementaux que son dossier juridique initial ne le laissait voir. C’est précisément ce décalage qui rend l’épisode si coûteux. Une politique peut être utile dans les faits et mal ficelée en droit.
Un dossier madrilène qui dépasse Madrid
Cette affaire ne concerne pas seulement la capitale espagnole. Selon la Ley 7/2021, toutes les communes espagnoles de plus de 50 000 habitants étaient tenues d’intégrer une ZBE dans leur stratégie de mobilité. Le Real Decreto 1052/2022 a ensuite fourni une base homogène pour leur mise en œuvre. Le message envoyé par Madrid au reste du pays est donc direct : une ZBE mal motivée peut tomber, même si son principe répond à une obligation nationale.
Le risque pour les autres villes est clair. Si la documentation socio-économique est légère, si les alternatives sont mal étudiées ou si la proportionnalité n’est pas démontrée, la contestation contentieuse devient crédible. À l’inverse, les communes qui documentent mieux leurs choix disposent maintenant d’un guide négatif très utile : elles savent exactement où Madrid a trébuché.
Pour la suite, deux fronts resteront déterminants. Le premier est judiciaire : jusqu’où ira l’exécution de la sentence et quelle sera la portée réelle sur les sanctions passées. Le second est réglementaire : la nouvelle ordonnance 2/2026 résistera-t-elle à un futur contrôle du juge. Sur ce point, une seule source fait autorité pour suivre le texte en vigueur : le portail officiel de la Mairie de Madrid.
Mon avis :
Ce dossier est solide sur la chronologie judiciaire et l’enjeu financier colossal des ZBE madrilènes, ce qui aide à comprendre le rapport de force. Sa limite: il mélange analyse et dramatisation, sans assez distinguer faits acquis, positions de l’AEA et interprétations encore pendantes devant les tribunaux.
